自总理今年在政府工作报告中提出推动大众创业、万众创新以来，企业创新热情高涨。与此同时，高新技术企业享受优惠政策的备案类审批事项全部取消，除高新技术企业认定外，其他优惠政策办理事项在税务机关均改为即办类业务。
编者按
自总理今年在政府工作报告中提出推动大众创业、万众创新以来，企业创新热情高涨。与此同时，高新技术企业享受优惠政策的备案类审批事项全部取消，除高新技术企业认定外，其他优惠政策办理事项在税务机关均改为即办类业务。在此背景下，高新技术企业税收优惠政策会不会被滥用，税务机关如何有效监管等问题凸显出来。
10月21日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定了包括三项完善研发费用加计扣除政策在内的税收优惠政策，推动企业加大研发力度。得悉此消息，河南省郑州市国税局政策法规处处长景建敏感到肩头的担子又重了：一面是高新技术企业税收优惠不断加码，另一面是违规享受相关优惠的企业越来越多，如何将税收优惠政策落实到位？
一个基层反映
有IT企业将软件销售“变脸”为技术转让
前不久，郑州市国税局政策法规处接到市高新区国税局一个情况反映：有几家IT企业涉嫌利用有关文件规定，通过签订技术开发合同的方式，把软件销售行为的经营性质变成技术转让，达到免缴增值税的目的。
郑州市国税局立即派人到高新区国税局和相关企业调查，发现部分高新技术企业中的“营改增”企业免税备案时提交的技术开发合同有明显疑点，存在利用政策漏洞规避税收的嫌疑。
根据财政部、国家税务总局《关于将铁路运输、邮政业纳入营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2013〕106号）中《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》第一条第四款规定，试点纳税人提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务免征增值税。而根据财政部、国家税务总局《关于软件产品增值税政策的通知》（财税〔2011〕100号）第一条第一款规定，增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17%税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。由于企业的技术开发合同由省科技部门认定，免税备案登记由基层税务机关直接办理，一些企业便想法取得技术开发合同认定，以签订技术开发合同的方式，把软件销售行为变为技术转让行为，规避增值税纳税义务。
某软件公司去年初与郑州多家医院签订了挂号收费管理系统技术开发项目，该公司是高新技术企业，也是“营改增”试点企业，企业以向外提供技术转让和技术开发为由向高新区国税局提出了免征增值税申请。而在免税备案登记时，税务人员发现：该公司提供的多份技术开发合同中，项目除医院名称不同外，内容均为A（B）医院挂号收费管理系统。当税务人员质疑企业是否开发一款软件向多家医院销售时，企业予以否认，并向税务机关出示了省科技部门已给予技术合同认定登记的文书。由于税务机关没有审核技术合同的职能和鉴定技术开发的能力，税务人员只得为该公司办理了免征增值税备案。事后，税务人员向有关信息部门求教得知，A公司的多份软件内部架构相同，仅在操作界面上更换了医院名称。
某IT公司今年3月与某市12个县（区）的国土资源部门签订了开发农村土地确权发证系统合同。办理免税备案时，税务人员发现企业提供的合同上，除合同名称中县（区）的称谓有区别外，12份合同内容一致且编号相连，委托方为某市国土局1－12分局，且科技部门认定文书上显示为同一人在同一天完成审核并确认批复。尽管税务人员认为企业涉嫌以同一软件向多家服务单位销售，但面对科技部门的认定文书，只能暂按技术转让行为给企业办理了免增值税业务，涉及技术交易额237.6万元。
调查人员了解发现，这种“变脸”行为正在被越来越多的企业效仿。
拔出萝卜带出泥
高新企业存在多种滥用税收优惠问题
郑州市国税局随即展开深入调查，没想到拔出萝卜带出泥，有关高新技术企业的更多税收问题进入调查人员的视野。
为鼓励高新技术企业发展，科技部、财政部、国家税务总局2008年4月联合出台《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2008〕172号），规定“在国家重点支持的高新技术领域内持续进行研究开发与技术成果转化，形成企业核心自主知识产权，并以此为基础开展经营活动”的高新技术企业可申请享受税收优惠政策。
2008年12月10日，国家税务总局印发《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》（国税发〔2008〕116号）规定，企业从事《国家重点支持的高新技术领域》和国家发改委等部门公布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》规定项目的研究开发活动，其在一个纳税年度中实际发生的下列费用支出，允许在计算应纳税所得额时按照规定实行加计扣除。其中包括新产品设计费、新工艺规程制定费以及与研发活动直接相关的技术图书资料费、资料翻译费；在职直接从事研发活动人员的工资、薪金、奖金、津贴、补贴；专门用于研发活动的软件、专利权、非专利技术等无形资产的摊销费用等。对企业共同合作开发的项目，凡符合上述条件的，由合作各方就自身承担的研发费用分别按照规定计算加计扣除。
该办法自实施以来，在引导企业自主创新方面发挥了重要作用。全国高新技术企业已从2008年底的1.56万家增长到了2014年底的7.6万家，国家高新区的生产总值已占到全国的10.4%。但问题也悄然出现。
“我们在查看高新区一些企业的申报资料时发现，不少研发费用的归集存在问题，存在滥用税收优惠政策的嫌疑。”郑州市国税局政策法规处处长景建敏说。他向记者透露了几个案例。
A科技公司的一项新产品研发项目，竟由公司办公室等一些行政部门的负责人兼任研发人员，部分研发人员的年均工资比生产工人工资高出近10倍，这些高额薪酬都归入了研发费用。
B研究设计院与其下属的C机械公司均为高新技术企业，在两家关联企业申报的研发人员名单中，经核实发现有20余人属重复人员，这些人员的薪酬在两家企业均被列入研发费用。
D公司在一项水利技术研发中，专家评审费竟占到项目研发总费用的近1/4。
E公司进行的研发活动既有符合高新技术企业认定的项目，也有不符合高新技术企业认定的传统改造、升级换代等项目，企业在研发费用归集和财务核算上存在混淆处理的问题。
询问其中原因，一些企业给出了解释。A科技公司财务负责人李某说，由于实际工作中很难分清兼职高管的哪些报酬与研发活动有关，为方便财务核算，就将这些人员的薪酬全部计入了研发费用。B研究设计院研发中心负责人张某称，与下属公司联合开发新产品是企业的研发惯例，公司对具备研发能力的人员往往整合使用，有时也外聘专家参与。由于双方
财务独立核算，可能会导致出现研发费用归集上重复核算的现象。
企业打“擦边球”
税务机关时常心存疑虑但又无从下手
“上述企业中绝大多数存在利用政策漏洞打‘擦边球’的问题。”高新区国税局税政科工作人员小高对记者说。
郑州市国税局所得税处处长、具有律师资格的张红军表示，企业打擦边球，有企业主观上的避税因素，也与税务机关的管理局限性有关。
据分析，《高新技术企业认定管理工作指引》要求高新技术企业研究开发费用要设置认定专用和辅助核算账目，并提供相关凭证及明细表。但由于一些认定标准缺乏判定细则，部分企业在研发费用的归集上打起政策擦边球：有的企业高管身兼数职，至于其是否具备科研技能以及是否参与了研发活动，税务机关难以判断。企业如将兼职高管的费用统统归入研发费用，就有悖于“与研究相关的直接费用允许加计扣除”的政策规定了。有的企业外聘人员搞研发，对于外聘人员是否符合政策规定的“到岗183天”的时间要求，税务机关也难以准确判断。有的企业既生产也研发，对于企业研发投入是否符合规定比例，税务机关也很难判断。如某超硬材料企业生产和研发都使用同一种价格昂贵的顶锥及合金材料，由于税务机关的监管已由事前备案审核改为事后管理服务，税务人员只能被动地就企业的会计核算、相关原始凭证等资料进行复核，无法准确区分哪些是用于研发的，哪些是用于生产的。
不过，张红军强调，企业这类违规筹划存在巨大风险，一旦被确认为偷税，根据政策规定，不但会被作出补税、处罚决定，而且还会被取消高新技术企业资格。他建议企业还是认真按照规定正确核算。
避免税收优惠滥用
税务机关需要与其他部门牵手合作
“在减政放权的背景下，要避免高新技术企业税收优惠被滥用，税务机关必须在加强后续管理与服务上不断探索，除了事前服务和事后监管外，还要与其他部门建立协作机制。”郑州市国税局总会计师王烨说。
在高新区国税局局长郅建平看来，虽然高新技术企业认定和管理涉及多个部门，而企业一旦被认定为高新技术企业，所涉及优惠主要体现在税收方面，税务机关成为落实高新技术企业优惠政策的主体和最后一道防线，责任重大。从实际来看，税务机关在加强内部管理的同时，亟须与各相关部门加强协作。他说，钻政策空子将软件销售变为技术转让的案例就很能说明问题。
郅建平表示，由于企业的技术开发合同由省科技部门认定，免税备案登记由基层税务机关办理，即使税务机关发现技术合同有问题也无权更改。在目前“依靠企业自主申报、中介机构审计、职能部门确认”的认定模式下，税务机关更多的是通过强化风险防控、严格政策把关、强化事后评估等方式来保证优惠政策的落实，未来还需要逐步建立起成熟的部门监督和协作机制。今年6月国家税务总局发布的《税收减免管理办法》公告（2015年第43号），为加强相关减免税业务的部门协作提供了政策依据。但在实际工作中，哪些条件的变化需提请认定机构复核，提请复核应履行哪些程序和手续，如何提请认定机构复审等，都需进一步明确。
郑州市国税局所得税处处长张红军则建议相关方面进一步细化各部门在高新技术企业推荐、认定、管理、取消及相关事项审核中的责任与要求，同时在省级层面建立部门信息交流协作机制，加强对高新技术企业的后续监管。
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